内容摘要：老工业企业国有土地上普遍存在着违法用地、违法建设、低端产业聚集人群大院及历史遗留自建房屋等痛难点问题，对城市管理、区域环境、企业转型、群众生活品质等造成了不良影响。如何实现国有企业土地问题治理和升级利用，成为困扰企业的难题。本文以首钢集团有限公司（以下简称首钢）为例，通过结合北京市“疏解整治促提升”专项行动推动企业土地问题治理和升级利用的过程，形成了国有企业土地问题治理路径和升级利用模式，并从政府和企业两个层面归纳出若干启示，旨在为国有企业土地问题治理和空间升级利用提供帮助。
关键词：国有土地 疏解整治促提升 拆违治乱 腾退空间 空间优化
中图分类号：F293.2 文献标识码：A 文章编号：1002-4247(2023)-05-0070-11
█文献综述
2017年，习近平总书记在视察北京时，强调要深入思考“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这个问题，疏解北京非首都功能是北京城市规划建设的“牛鼻子”。组织开展“疏解整治促提升”专项行动正是落实首都战略定位、疏解非首都功能、优化首都发展布局的必然要求。
王吉力等（2020）提出北京“疏解整治促提升”专项行动，同时包括“疏解非首都功能”和“优化提升首都功能”两方面内涵。董斌对“疏解”和“提升”的辩证关系进行了阐述。
杨开忠（2015）对非首都功能疏解、疏解方案和具体路径进行了研究。贾硕（2021）列举了欧美及国内深圳、上海、广州等城市的疏解与空间重构案例，这些案例对北京首都功能提升起到了启示作用。张兵（2016）提出在疏解的同时也应重视首都功能优化提升，深化了对功能疏解的全面理解。陈水生（2019）的研究表明，“疏解整治促提升”体现了北京城市空间治理由综合执法向统合治理转变的新趋势，建立了党、政、司法等各级政府部门治理体系，形成了一套完整的统合治理机制，政府也进一步加强与社会组织、企业和公民个体之间的协同治理。
强海洋（2018）提出城市发展水平的提升，不是在“疏解整治促提升”本身，而是在于供给方案的选择，其核心是通过对城市土地的功能改变、增量控制、存量优化，以城市功能“量”的减法，换来发展势能“质”的提升。随着北京“疏解整治促提升”的不断深入，有学者对街道、城区等从治理体系建立、城市修复更新及精细化管理、空间改造升级、文脉延续传承和人口疏解等方面形成了探索实践。李婉等（2019）则对北京工业和商业空间腾退再利用的四种模式进行了研究和分析。作为供给侧重要主体的企业更是“疏解整治促提升”统合治理机制中的一个重要环节，位于首都的老工业企业，由于发展历史、缺少执法力量等因素，在其国有产权土地上普遍存在有历史遗留难题、违法用地违法建设、不符合首都功能定位等情况的一般制造业、散乱污企业和区域性低端产业，导致了占据公共空间、群居散租大杂院、无证无照经营、拆墙打洞、治安消防隐患等“散点”与“无序”问题。因此首都国有企业应主动担当，依托市属国有企业与属地政府“双牵头”工作机制，积极履行社会责任，推动解决历史遗留问题，缓解首都“大城市病”；顺势而为，提高企业土地房屋资源利用效率，增强社会服务功能，提升企业发展质量。
本文以首钢为例，系统回顾了2015年以来首钢主动融入“疏解北京非首都功能”大局，积极协同属地政府，在首钢权属土地上推进“疏解整治促提升”，坚持疏解整治与优化提升“并举”、借势而为与多措并举“并进”、高端绿色与品质服务“并重”理念，在“疏”字上持续用力，在“舍”字上保持定力，在“优”字上集中发力，建立了“六位一体”的治理路径和“三位一体”的土地升级利用模式，达到了企业权属土地升级利用的目标和效果。最后从政府和企业两个层面总结了老工业企业通过土地问题“疏解”实现土地价值“提升”的启示。
█引 言
首钢发轫京西，肇始于1919年，迄今已有百余年历史，是国务院国资委国企改革“双百企业”，北京市首批唯一一家国企深化改革综合试点企业，首都第一家世界500强市属工业企业。首钢深入贯彻国家奥运战略和钢铁业结构优化升级要求，成为北京、河北两地政府落实京津冀协同发展国家战略的平台和载体。
2015年底，首钢北京地区管理使用的土地面积共计1619万平方米，房屋399万平方米，分布在北京16个行政区中的13个区，国有土地、房屋使用面积在北京市属国企中位列前茅。
（一）落实京津冀协同发展战略的需要
2015年6月，中共中央、国务院印发《京津冀协同发展规划纲要》。京津冀协同发展战略是中国特色解决“大城市病”的治本之策。坚持以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展，促进减量腾退，鼓励存量更新，加快“腾笼换鸟”，就把握住了首都国企转型发展的主旋律和大格局。对首钢而言，就能形成“双园区”体系建设的新格局，为推动企业深化改革实现高品质转型发展提供战略支撑和强大动能。坚持把疏解整治促提升作为各类专项任务、重大项目的头号工程和实现减量发展的重要抓手，积极推动产业疏解和优化升级，持续提升区域环境质量，也是首钢在京津冀协同发展战略中义不容辞的责任与使命。
（二）服务与保障冬奥、培育新经济增长点的需要
2007年，北京市政府批复《首钢工业区改造规划》，提出首钢北京园区的发展重点由制造业转向服务业。2014年，国家发改委将北京市首钢老工业区纳入全国城区老工业区搬迁改造试点。2017年2月，北京冬奥组委正式入驻石景山首钢园区，国家体育总局与首钢签署了《关于备战2022年冬季奥运会和建设国家体育产业示范区合作框架协议》。双方将利用首钢园区土地和废旧厂房，重点在建设高水平冬奥核心区、国家冬季项目训练场地、冬奥广场、冬奥核心区综合配套服务功能等几个方面加强合作。优化利用土地资源培育新经济增长点，提升首钢国有土地价值，提高土地资源对首钢转型发展的贡献，对落实首都城市战略定位，促进京西地区转型和打造世界工业遗产再利用典范等方面，都具有重大历史和现实意义。
（三）落实北京城市总体规划的需要
中共中央、国务院正式批复的《北京城市总体规划（2016—2035年）》，已经成为首都发展的法定蓝图，是北京城市发展、建设、管理的基础依据。首钢应当结合国企改革，紧密围绕北京园区产业定位，积极推进“疏解整治促提升”，有序疏解非首都功能，加强与科技创新核心区对接，引进科技创新要素，引导国家重大科技创新项目在园区落地。同时深入贯彻高端绿色可持续发展主旋律，立足绿色环境构筑，促进高端产业与地区风貌、文化底蕴、工业遗产深度融合，织补城市功能，加快智慧城市建设，使首钢转型与北京城市总体规划高度契合。
（四）实现企业转型发展目标、履行国企社会责任的需要
受钢铁主业搬迁调整影响，首钢北京主厂区周边及钢铁配套上下游企业遗留了较多停产土地和闲置厂房。由于历史原因，形成了各种形式的违法用地、违法建设、低端产业聚集人群大院及历史遗留自建房屋等问题，对区域环境、园区转型、生活品质和公共安全等造成了不良影响。通过疏解腾退空间实现土地升级利用，既契合了首钢转型发展目标与国有企业社会责任，又可以探索企业参与城市管理实践，强化了国有企业“政治家+企业家”标准。
█首钢国有土地治理和升级利用的基本思路
上述已提到，城市发展水平提升的关键不是在“疏解整治促提升”本身，而是对城市土地的规划、控制与优化，因此“大城市病”的根源在于土地资源的不均衡：一方面城市化过程中占用大量土地造成土地资源紧缺；另一方面城市建设中还存在着土地资源的浪费和闲置等问题，如棚户区、无规划违法用地、私搭乱建等问题，有待进一步解决和开发。
首钢国有土地的“疏解整治促提升”相当复杂，并且治理难度非常大。首钢老厂区土地范围，尤其是城企结合部的违法用地、违法建设既有历史遗留因素，又牵扯现实利益，情况非常复杂，如无规划建房、土地失管被强占、个人私搭乱建等。首钢以往整治违建的行动通常是企业单方面行为，没有政策支持、资金投入和城市项目依托。由于企业不具备行政执法权，缺乏必要的执法手段，对于“两违”治标不治本，治理起来矛盾非常突出，处理不好容易酿成群体冲突和上访事件，以首都稳定为大局，治理往往被迫中断。现实压力就需要在“疏解整治促提升”过程中，将政府与企业紧紧地融合在一起。
通过“疏解整治促提升”实现土地升级利用，首钢牢牢把握“疏解”与“提升”的辩证统一关系，形成了疏解整治与优化提升“并举”、借势而为与多措并举“并进”、高端绿色与品质服务“并重”的理念。疏解整治与优化提升“并举”，即下大力气治理违建乱象、清理地下空间和群租房、疏解一般制造业和区域性低端批发市场，实现人随业走，同时坚持“腾笼换鸟”和“留白增绿”、促进资源优化配置和城市品质提升。
借势而为与多措并举“并进”，即企业拆违治乱与重点工程、土地开发、市政道路建设、园区环境提升等项目有机融合；在治理过程中，充分借助北京市“疏解整治促提升”等系列专项行动和政府综合行政执法力量，采用司法、行政、经济手段多措并举推动治理。
高端绿色与品质服务“并重”，即首钢北京园区践行减量发展绿色新理念，打造老工业遗存再利用和老工业区复兴的典范，利用老旧厂房主体结构建设短道速滑和花样滑冰等奥运训练场馆，保留老工业遗存特色，实现奥林匹克运动推动城市发展目标。同时首钢生活区以提升服务品质和改善民生为落脚点，将腾退后的土地房屋优先用于蔬菜零售、社区超市、家政服务等便民商业服务，满足人民群众便利性、多样性生活需求，为建设和谐宜居之都创造条件。
█首钢国有土地治理和升级利用的实践
石景山区作为北京市唯一的城市管理体制改革试点区，以疏解低端产业、治理环境脏乱、实现高端绿色发展为目标，于2015年11月开展“治乱疏解建高端”整治“大杂院”专项行动。首钢作为最大的驻区国有企业，从这时就开始积极配合开展拆违治乱、环境治理、市政建设、发展民生等工作，成为最早开展拆违治乱、提升国有土地升级利用的老工业企业之一。在石景山区试点开展“治乱疏解建高端”到北京市全面推进“疏解整治促提升”整个过程中，首钢在“疏解整治”阶段逐步形成了“党建统领、超前谋划、政企协作、依托项目、综合治理、风险防控”的“六位一体”的治理路径，在“促提升”阶段逐步形成了“减量发展、高端绿色，优化空间、提升品质、保护遗存、服务冬奥”的“三位一体”的土地升级利用模式。
（一）首钢国有土地治理路径
1.坚持党建统领，树立红线意识。党的十八大以来，习近平总书记三年两次视察北京，对首都规划建设管理工作发表重要讲话，是指导首钢做好“疏解整治促提升”工作的根本遵循。首钢集团主要党政领导挂帅、集团分管领导主抓，成立了“疏解整治促提升”专项行动领导小组；同时成立了由集团分管领导任组长，由集团专业管理部门和集团北京地区各有关单位党政一把手组成的工作小组。形成了党政齐抓、上下贯通、部门协同的治理组织体系，为严格落实治理、维稳、安全、环保主体责任夯实基础。
领导小组和工作小组紧紧围绕北京战略定位，抓住疏解非首都功能这个“牛鼻子”，树立红线意识，保持战略定力。严格落实治理主体责任，各主责单位分别与集团签订治理责任书，党委一把手承诺严格按照确定的时间节点完成治理任务，确保“两违”零增长，坚决打破“整治—反弹—再整治—再反弹”的怪圈。
2.坚持超前谋划，推进统筹实施。首钢疏解整治工作按照早谋划、早部署、早落实的工作原则，认真组织摸排，充分分析首钢土地周边违建分布情况，超前谋划、提出解决首钢土地问题的综合方案。先后制定下发了《首钢石景山地区治乱疏解建高端工作方案》《首钢北京地区疏解整治促提升专项行动工作方案》《首钢北京地区违法建设拆除和大杂院治理专项行动工作方案》《首钢古城东南区域“两违”治理及腾退拆除实施方案》，明确了首钢各阶段疏解整治的原则、步骤、时间节点，为首钢系统各主责单位明确责任、开展工作明确了制度方案依据。
2017年以来，首钢共组织召开本企业北京地区疏解整治促提升工作例会40余次，统筹组织推进疏解整治工作。首钢内部加强配合力度，提升协同能力，按照“主责单位吹哨，专业部门报道”的原则，集团专业管理部门与治理主责单位共同研究解决各种难题。疏解整治点位按照“先易后难，重点任务重点安排，重点区域重点突破”的原则，分为“北京市‘两违’综合治理办公室挂账治理点位”“石景山区挂账首钢系统低端产业聚集人群大院”“首钢内部挂账重点整治建筑物”三类，按照“一处一策”“一院一策”的方式精准确定每一处点位的治理工作计划，确保拆违治乱工作顺利开展。
3.主动融入大局，强化政企协作。违法用地违法建设、低端产业聚集人群大院不仅是北京市和石景山区治理“大城市病”的重中之重，更是困扰首钢转型发展、影响园区开发时序的顽疾。首钢紧紧抓住北京市“疏解整治促提升”和石景山区“治乱疏解建高端”专项行动的重大机遇，主动融入大局，建立起三级政企沟通机制。一是首钢主要党政领导定期参加石景山区—首钢区企高层对接会，共同研究解决重点难点问题。二是首钢专业管理部门主动与各行政区“疏整促”指挥部、城管委、规自委、商委、集经办等部门沟通协调。三是首钢系统治理各主责单位主动与街道分指挥部和相关部门通力配合，重拳出击，共同扫清权属土地上的违法建设，疏解腾退低端产业。同时，北京市国资委、发展改革委、规自委，石景山区发展改革委、城管执法局、法院等多次深入首钢现场服务，提供法律保障。
在城管、公安、消防等政府综合执法力量的保障下，首钢主动担当，对企业周边环境进行整治。先后完成了群租大杂院、个人违建、临时大院等一批北京市、石景山区重点挂账点位的整治拆除工作，以及京西再生资源市场等非首都功能一般制造业及“散乱污”企业的疏解退出工作。
4.紧密依托项目，加快治理进度。2016年以来，首钢先后承担或配合开展北京市及石景山区三大重点开发项目，即北辛安棚户区改造项目、首钢古城东南区一级开发项目和铸造村保障房建设项目，结合三大重点开发项目开展了大规模腾退工作。
北辛安棚户区紧邻首钢北京园区，棚户区改造是北京市最大的棚改项目，同时北辛安地区还承载着非首都功能疏解、冬奥组委周边环境整治和无煤区建设等关键任务。这次棚改涉及首钢5家企业和近千名职工，首钢帮助下属企业解决了办公和住宿问题，严格按照疏解整治的时间节点完成棚改区域范围内首钢土地腾退拆除任务，共腾退土地2宗约21.34万平方米，房屋建筑10.22万平方米。
首钢古城东南区一级开发项目总用地面积124.5公顷，其中首钢权属土地93.8公顷，规划总建筑面积约151万平方米。首钢专门成立了东南区腾退拆除领导小组和工作小组，以彻底解决历史遗留问题为突破口带动重点点位腾退拆除。46个首钢内部企业单位与历史遗留外单位或个人自建房屋院落同步完成腾退，共腾退土地92万平方米，建筑物23.09万平方米。借助项目，首钢古城东南区疏解整治挂账点位全部完成治理，并具备一级开发土地上市的条件。
铸造村保障房建设项目被列入北京市2017年保障房建设计划。该项目用地原属首钢，在城企结合部存在一处占地约1.6万平方米、建筑面积0.7万平方米、共计200余间违建的群居散租大杂院。首钢多次与金顶街街道对接，按照“一院一策”的方式制定治理方案，逐步收回所有院落，清退人口181户420人。
在开发项目推进过程中，首钢引入项目管理方式，极大缩短项目工期，摊薄治理成本，加快治理进度，确保治理目标随开发项目一并按期完成。实现了“以项目带动腾退，以腾退推动拆除，以管理提升价值”的目标。
此外，首钢还将暂时未纳入开发范围内的历史遗留问题一并纳入治理任务当中，以对企业、对群众、对职工负责到底的态度彻底解决历史遗留问题，为企业长远发展扫清障碍。
5.运用综合手段，维护合法权益。由于搬迁调整和历史遗留等多种原因，首钢土地上形成了各种私搭乱建、群租群居、“三合一”“多合一”场所。首钢认真梳理权属土地及地上物使用管理现状，主动贴近群众，了解民情，针对不同情况采取不同方式。对于没有规划、建设、使用等审批手续的业主或承租人，按照政策规定坚决予以清退；对于因合同到期拒不搬离所产生的产权纠纷，积极收集相关证据，自主维权，主动采取法律手段维护企业合法权益；对于失独家庭、生活困难群体，主动协调属地政府及街道为其申请保障性住房，确保按期完成腾退治理任务；对于确因历史遗留问题形成的自建房屋，在运用法律手段和必要的行政手段的同时，积极与房主协商，视历史成因给予适当的搬迁腾退补偿，促使其自行拆除，以较少的代价换取更大的发展空间。
在政企协作下，石景山区明确公安、司法部门要切实帮助首钢做好治乱疏解安全保障工作。针对疏解整治涉法涉诉案件，首钢积极收集证据，向司法部门提起诉讼，利用法律武器积极维护企业合法权益，并及时将成功经验下发至各主责单位学习，成为首钢更加积极主动开展企业自主维权、自力救济的法律依据和力量源泉。
6.加强风险防控，巩固治理成果。2016年北京市专门针对疏解非首都功能工作提出了开展风险评估的要求。首钢牢固树立风险意识，最大限度从源头上预防和减少不稳定因素，确保专项行动平稳有序实施。对一些历史遗留问题复杂、涉及切身利益、容易引发社会问题的重要治理点位，提前组织开展社会稳定风险评估、社会舆情评估、法律风险评估。在采取强制拆除等手段维护合法权益的同时，通过完善工作流程、细化具体措施、制定现场应急处置预案等方式，将风险降低到可控范围。
首钢实施全系统疏解整治工作动态跟踪管理，强化效能监察，严肃执纪问责。成立首钢“疏解整治促提升”效能监察小组，对各主责单位落实“疏解整治促提升”专项行动进行督导、督办，及时掌握重点部位疏解整治进展情况；加大考核力度，二级单位领导人员的绩效考核、干部评定、经营指标与“疏解整治促提升”专项行动落实情况挂钩，将监督检查、目标考核、整改落实、问责追责有机结合起来，确保拆违治乱工作按时有序推进。
确保所有首钢权属的土地、房屋都有相应责任单位看护管理，杜绝出现管理真空；全面加强北京地区土地房屋出租规范管理，推行租赁经营准入制度，制定出租业态负面清单，杜绝不符合北京城市功能定位和存在安防环保隐患的出租业态，巩固治理成果。
（二）首钢国有土地升级利用模式
首钢坚定不移地推进“疏解整治促提升”专项行动，也正是首钢园区开发建设进入全面实施的时期。随着北京市从“疏解整治”过渡到“促提升”的阶段，首钢在空间提升、精细化管理和城市更新效应带动下，紧紧抓住冬奥机遇，留白增绿、改善环境、消除隐患、补齐短板、提升功能，实现了腾退空间和首钢园区土地高质量升级利用。
1. 坚持减量发展，实现绿色高端。2014年，北京市发布《关于推进首钢老工业区和周边地区建设发展的实施计划》。2017年《北京城市总体规划（2016—2035年）》正式发布，北京是全国第一个提出实施减量发展的城市。同年，《新首钢高端产业综合服务区北区详细规划》也获市规土委正式批复。按照北京中心城区“减量＋提质”的要求，首钢先后两次对首钢园区控规进行优化调整，核减规模约200万平方米。
核减的建设用地将用于“留白增绿”，作为增加城市绿色空间的重要途径。首钢园区绿地规模增加22.7万平方米，其中长安街西延线以北增加绿地规模10.8万平方米，长安街西延线以南增加绿地规模11.9万平方米。长安街西延线带状绿地宽度增加至两侧各45～130米，在原首钢厂东门形成生态景观节点，打造长安街西延线绿色生态带，实现首钢片区公园绿地500米服务半径覆盖率100%，道路沿线绿池连片、区域绿地一地一景，成为长安街绿轴中的重要一环。
同时，首钢园区以北京城市总体规划和首都功能定位为指导，积极引入与打造首都城市复兴新地标相匹配的航天、科幻、金融等高端产业，同时融合体育、科技、文化、旅游产业带动产业和活力复兴。园区已吸引265家企业入驻，注册资本总额近400亿元，中国国际服务贸易交易会、中国科幻大会落户园区，借助“钢铁硬空间”，打造消费新场景，燃起首钢“烟火气”。
2. 优化空间利用，提升生活品质。随着首钢几项重点“疏解整治”工作基本完成，获得了一批可用于优化提升的腾退空间，联合属地政府共同实施“精准惠民”工程。
一是提升群众生活品质。结合北京市和石景山区总体规划，首钢利用存量房屋和违建拆除后的空间，先后兴建“杨庄百姓坊”“老山乐嘉天天”等10个总面积约2000平方米的便民服务菜站，覆盖古城、八角、杨庄等近10个社区，为群众提供规范化、品牌化、特色化的生活性服务。在寸土寸金的海淀区西直门太平湖地区利用社区腾退空间兴建便民停车设施，打通社区停车“微循环”，解决停车难问题。在构建“一刻钟服务圈”的基础上，持续推进服务品质提升，着力打造“美好生活圈”。
二是提升家属区居住环境。在对首钢家属区内违法建设、拆墙打洞、背街小巷等进行集中清理整治后，清退面积1300平方米，清理堆积物5000余车，恢复绿地3000多平方米。把老旧家属区打造为整洁有序、环境优美、居住舒适、生活便利的美丽家园。
三是建设保障房。首钢利用位于石景山区铸造厂、昌平区一线材厂停产后腾退出的土地兴建保障房项目，用于改善所在区群众居住条件。
四是支持市政工程建设。首钢利用腾退出来的土地积极支持北京市开展长安街西延线、新首钢大桥、北辛安路、古城南街道、轨道交通S1线、地铁M6线、地铁M11线等市政道路工程及其他配套设施建设，打通京西城市交通大动脉，带动京西区域转型发展。
五是政府收储。首钢位于石景山区古城东南区、北辛安、铸造村、衙门口以及位于昌平区一线材厂部分土地腾退后，被所在区政府收储，用于建设高品质商品住宅、棚改回迁房、产业园区等品质提升、惠民及带动区域产业发展的项目。
3. 改造工业遗存，服务北京冬奥。钢铁工业遗存和石景山古迹是首钢特有的文脉，因夏奥而生、因冬奥而兴是首钢独有的机遇。改造工业遗存、保护石景山文脉、服务北京冬奥是首钢土地升级利用最终价值体现。
对于首钢园区的改造，中国工程院徐匡迪、吴良镛等5位院士创新性地提出“保留工业素颜值、织补提升棕颜值、生态建设绿颜值”的打造整体风貌理念。
首钢牢牢把握冬奥契机，结合自身独特优势，探索奥运遗产、工业遗存创新发展的办法和路径。充分利用现有工业遗存和石景山丰富的文化历史遗产，不搞大拆大建。将精煤车间等工业厂房改造成速滑、花滑及冰壶3座国家队过渡期训练馆和1座冰球训练馆，将电力厂主厂房改造成首钢园香格里拉酒店，利用废弃冷却塔建设世界首例永久性保留和使用的滑雪大跳台，对三高炉进行深入改造，利用炉顶天车梁修建玻璃景观平台，秀池景观水池的地下部分变身为能存放855辆机动车的地下车库等。到“十四五”初期，园区北区建成面积76.5万平方米。
后冬奥时代，北京园区将进一步依托“山—水—冬奥—科幻—工业遗存”资源优势，坚持以人为本，全力推进公共服务配套区和城市织补创新工场建设，建立跨界融合的都市型产业社区，体现小街区密路网、开放共享交流空间等新理念，在一定程度上代表着城市更新模式和推动绿色可持续发展的风向标。
█首钢国有土地治理和升级利用的价值体现
2016～2021年，首钢与北京各级政府部门密切合作、高效协同，连续6年提前完成北京市国资委挂账督办疏解整治任务。累计完成“疏解整治促提升”专项行动和历史遗留自建房治理任务365处，其中市国资委挂账督办102处（含账外45处、计划外3处）、市“疏解整治促提升”专项办挂账督办1处、市“疏解整治促提升”综合调度信息平台挂账3处、石景山区挂账督办点位46处；完成冬奥组委周边区域环境综合提升1处；治理地下空间群租房3处，疏解一般制造业和“散乱污”企业2家，疏解清退区域性低端大型商品交易市场2个；首钢下属10家企业拆除建筑物屋顶广告牌匾46处；协助政府部门规范市场，整治无证无照经营5处。
治理拆除违法建设和历史遗留自建房屋25.5万平方米，棚户区改造、工业厂房改造及厂中村拆迁拆除约72万平方米，利用腾退空间、工业遗存等改造提升建筑面积9万平方米，基本实现了“首钢权属土地无违建”的目标。通过“疏解整治促提升”专项行动和其他相关治理，疏解人口约8200余人。
通过“疏解整治促提升”专项行动，首钢核心主厂区和周边城企结合部的违法经营、违法建设等失序失管现象被有效治理，城市环境和秩序不断改善，城市发展质量和居民获得感得到提升，土地治理和提升的价值逐步体现。
（一） 经济价值
首钢通过“疏解整治促提升”专项行动，在厂中村拆迁、棚户区首钢土地房屋腾退、古城东南区一级开发项目范围内地上物的腾退拆除过程中获得拆迁费用返还资金和土地和地上物腾退拆迁补偿共331亿元，这些资金及时发放给执行腾退工作的下属企业，有力地缓解了企业恢复正常经营的资金需求，使政府资金真正地起到了杠杆作用，形成资金、政策、企业调控工作的有机统一。
（二） 社会价值
首钢通过大力开展“疏解整治促提升”专项行动实现国有企业土地治理和升级利用，最大受益者是广大企业职工和社会群众。利用腾退空间为家属区兴建停车场、菜站等一批便民服务设施，打造“社区一刻钟生活圈”；改造老旧小区环境；建设保障房等，让人民群众切身感受到国有企业的社会担当，进一步提升了首钢品牌的知名度。集中力量拆除首钢家属区违法建设，匡正了社会风气，维护了公平正义，聚集了社会正能量，提高了职工群众的法制观念，形成了“守法光荣、违法必究”的社会氛围。
首钢北京园区已经成为首都西部高端发展的核心区和主战场，高端产业聚集地，到2025年总收入力争实现400亿元，成为京西产业转型的新引擎。国际奥委会主席巴赫高度称赞“北京首钢园区工厂改建是奇迹”和“奥林匹克运动推动城市发展的典范”。昔日的炼钢高炉等“工业锈带”加速蝶变为靓丽的“生活秀带”，如今的首钢园已成为首都网红打卡地，游客络绎不绝，面对“大跳台”和“酷酷的烟囱”，他们在历史和现代之间穿越，在充分享受视觉冲击的同时，也看到了乡愁，留住了首钢历史记忆，真正实现了“增强人民群众的获得感”的目标。
█国有企业土地治理和升级利用的启示
国有企业土地治理和升级利用的目标在于提升。要通过企业提升土地资源保障和管理水平，进而提升企业土地价值，适应企业高质量发展的需求。从首钢通过深入推进“疏解整治促提升”实现国有土地治理和升级利用的实践来看，各级政府应加强城市管理政策、城市规划、资金引导；企业应依托战略先行、高层重视、政企协同、项目融合、综合施策、法律维权、风险防控、空间提升、管控闭环等方式为企业土地治理和升级利用保驾护航。
（一） 政府层面
一是土地管理政策方面。坚持各级政府推动与国有企业转型发展“推”和“拉”的互动作用，企业既不能简单依靠政府强制性的行政干预，政府也不能放任不管、不作为。结合区域规划和发展定位，出台让利于企，让利于民的土地政策，提升国有企业土地问题治理和空间提升的积极性，使企业开展国有土地问题治理和优化升级有法可依。
二是在城市规划方面。做好城市精细化管理，以城市总体规划为指导，启动产业升级、环境整治和基础设施改进相结合的城市更新项目建设，形成国有企业土地治理和优化升级项目依托。
三是在资金引导方面。发挥好财政资金对城市疏功能、转方式、治环境、补短板、促协同各项工作的保障作用，设立引导资金。充分发挥政府资金的杠杆作用，把财政资金支持的重点聚焦到重点区域、重点项目上来。同时，优化土地租税水平，降低国有企业土地流转环节租税负担，鼓励国有企业探索工业用地产权分割和转让，促进产业优化发展。
（二）企业层面
一是战略先行。企业必须提高政治站位，对国有土地上存在的问题摸清底数，建立台账。充分结合企业发展实际，对土地痛难点问题进行深入分析，明确治理路径和提升模式，制定企业土地治理和提升方案，为政府出台具体政策创造条件，营造良好的市场环境、营商环境和服务环境。
二是高层重视。土地问题治理和提升直接影响企业发展，企业高层要高度重视。由于土地问题治理和提升是一个跨部门、跨流程、跨系统的系统工程，需要企业层面整合相关环节，从企业全局出发统筹组织实施。
三是政企协同。企业国有土地上长期存在的痛难点问题绝大多数是历史遗留的“难啃硬骨头”。企业没有行政执法权，单独推进治理，容易形成政策缺失、人员聚集上访等问题，需要与属地各级政府建立沟通机制，深入研究，合力攻坚，共同推进整治。
四是项目融合。企业单独推进国有土地痛难点问题治理和升级利用要面临资金短缺的问题，往往造成“烂尾”。将国有土地治理和升级利用与棚户区改造、区域开发、市政工程建设等实际项目结合起来，可以充分利用政府资金引导作用，缓解企业土地问题治理和升级改造对资金的需求。
五是综合施策。借助政企协同和项目融合，企业应全力推进国有土地上痛难点问题彻底解决，不留任何死角。在推进过程中，要根据不同痛难点问题，综合采用经济、行政、司法手段，在治理上以自拆、助拆为主，强拆为辅，打出治理“组合拳”。
六是法律维权。国家法律赋予企业对区内的事务享有管理权，对国有土地范围内的违建拆除在法律属于自力救济行为，政府无需干涉。企业应用好法律赋予的权利，在土地问题治理过程中，要主动应对，及时收集全部证据，积极进行法律维权；并及时总结法律维权经验在企业内部学习。
七是风险防控。企业国有土地治理必须开展社会稳定风险评估、社会舆情评估、法律风险评估。尤其采取强制拆除等手段时，通过完善工作流程、细化具体措施、制定现场应急处置预案等方式，并实时取证，做好法律维权准备，确保风险早发现、早预防、早化解。
八是空间提升。国有企业土地问题治理后，应及时进行空间提升。对于面积较大的土地空间提升应结合属地政府规划和区域定位，尽可能地融合属地区域开发，并预留弹性发展空间。对于面积较小的空间，则以便民、惠民为主，建立复合功能区。利用企业工业遗存和历史文脉，避免因空间提升导致传统文化因素的破坏甚至毁灭。
九是闭环管控。在土地问题治理阶段，做好治理方案的职责分解和责任落实，与绩效考核、干部评定、经营指标挂钩，成立效能监察小组，把监督检查、目标考核、治理实施、问责追责有机结合起来。在土地升级优化阶段，加强国有土地房屋经营管理，制定业态准入负面清单，推行经营准入制度，提升综合服务品质。对于治理完成后暂未进行空间优化的土地，应牢固树立“红线意识”，严格落实管理责任，杜绝出现管理真空，防止问题反弹。最后，在土地管理体系制度方面，建立企业土地全寿命周期管理体系，及时修订完善企业土地管理制度，为企业有效开展土地问题治理和空间提升夯实理论制度基础。
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卢贵军 李 刚 陈小勇 王 磊
首钢集团有限公司资产管理中心
文章来源：《国有资产管理》杂志2023年第5期
