内容摘要：本文从政策及实践两个维度，对党的十八届三中全会以来开展的以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变、国有资本授权经营体制改革、国有资本投资、运营公司改革，及党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管逐一盘点，指出当前管资本为主的国有资产监管体制改革面临缺共识、缺主体、缺范式规则、缺反馈及监督落实机制等突出问题，相应提出了以国有资本投资、运营公司改革为核心，深化国有资产监管体制改革的政策建议。

关键词：管资本为主 国有资产监管 国有资产管理体制

中图分类号：F276.1 文献标识码：A 文章编号：1002-4247(2023)-01-0056-09

党的十八届三中全会提出“以管资本为主加强国有资产监管”，由此，企业国有资产[1]监管进入全新阶段，以管资本为主的国有资产监管体制改革与深化国有企业改革呈并驾齐驱之势，被摆在了突出重要的位置，成为新时代加快完善社会主义市场经济体制的核心内容。以管资本为主的国有资产监管体制，既有利于理顺履行出资人职责的机构与所出资及所监管企业之间的关系，激发企业微观主体活力，又能实质性提高国有资产资本化、证券化水平，促进国有资产跨区域、跨行业、跨出资人流动配置，还能有效推进国有经济布局优化和结构调整，不断提高国有经济的竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，是深化国资国企改革的“重头戏”。这一举措对于应对加速演进的百年未有之大变局，适应国内国际形势复杂深刻变化，持续深化国有资产监管体制改革，加快形成管资本为主的国有资产监管体制，促进国有资产保值增值，推动国有资本和国有企业做强做优做大，发挥国有经济的战略支撑作用，具有战略紧迫性和现实必要性。本文以2012～2022年十年间的顶层设计、配套政策及改革实践为线索，对国有资产监管体制改革的总体情况及特征作简要梳理，进而分析当前深化管资本为主的国有资产监管体制改革遇到的现实困难，并相应提出新时代深化国资监管体制改革的思考及建议。

新时代国有资产监管体制改革的实践演进

国有企业是社会主义市场经济的重要微观主体，国企改革是经济体制改革的重要突破口，国有资产监管体制改革则是深化国企改革的制度支撑与有力保障。党的十八大以来，立足于发挥市场在资源配置中的决定性作用，提升国有企业的市场主体地位和活力，国资监管体制改革的核心思路是强化以管资本为主的国有资本价值管理、股权管理，以法治化、市场化思路稳妥推进多层次的改革实践。

（一）国有资本投资、运营公司试点取得积极进展

2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“以管资本为主加强国有资产监管”，明确了改革国有资本授权经营体制、改组及组建国有资本投资和运营公司两条具体路径，并提出国有资本投资运营要服务于国家战略目标。为落实十八届三中全会部署，2014年7月，国务院国资委确定中粮集团、国家开发投资集团为首批国有资本投资公司试点。2016年2月，进一步启动中国诚通、中国国新2家国有资本运营公司试点。7月，又选择中国宝武、招商局集团、中国五矿、保利集团、中交建集团、神华集团[2]等6家企业开展第二批国有资本投资公司试点。2018年，《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》公开印发实施，明确通过改组组建国有资本投资、运营公司，构建国有资本投资、运营主体，改革国有资本授权经营体制，完善国有资产管理体制，实现国有资本所有权与企业经营权分离，实行国有资本市场化运作。2019年初，中国建材、华润集团、国家电投等11家中央企业[3]纳入第三批国有资本投资公司试点。至此，中央层面形成了“19+2”[4]的国有资本投资、运营公司改革试点格局，超过1/5的中央企业已经纳入国有资本投资、运营公司试点。

截至2021年底，各地共有国有资本投资、运营公司117家，有些是能源类的国有资本投资公司，虽然资源多、体量大，但资本流动性较弱，主要为地方提供公共性服务；有些是产业集团改组而成的国有资本投资公司，围绕主业开展产业投资及运营；还有不少是承担投融资功能的地方城投公司。也有地方探索剥离省级国有资产监管机构“管资本”职责，相应成立省级国有资本运营公司，专司所有省管企业的国有资本运营，甚至一些省级国有资本投资、运营公司也在尝试引入外部资本实施股权多元化或混合所有制改革。实践中，不少地方都将国有资本投资、运营公司当作普通的省属企业管理，一些地方甚至将投资运营的职能合一，直接指定区域龙头国有企业集团承担。相较中央层面逐步深入的两类公司试点，地方国有资本投资、运营公司改革普遍缺乏清晰的目标导向和实施路径，还出现了不少城投公司大包大揽、高杠杆运作等现象，成为区域性的风险隐患。

2022年6月，国务院国资委发文明确，中国宝武、国家开发投资集团、招商局集团、华润集团、中国建材5家企业正式转为国有资本投资公司，航空工业集团等12家企业继续深化试点，新兴际华集团、南光集团被移出试点。国务院国资委认为，总体来看，试点企业主动服务国家战略，通过不断优化管控模式和总部职能定位，加快提升资本投资运营水平，积极培育战略性新兴产业，综合运用各项支持政策推动所出资企业转机制增活力，在优化国有资本布局、促进科技自立自强、改革授权经营体制等方面发挥了重要示范带动作用。

（二）推进国有资产监管机构职能转变形成系列成果

2015年8月印发的《中共中央 国务院关于深化国有企业改革的指导意见》对“完善国有资产管理体制”提出了4项重要举措，第1项就是“以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变”，该意见还提出，“国有资产监管机构要准确把握依法履行出资人职责的定位，科学界定国有资产出资人监管的边界，建立监管权力清单和责任清单，实现以管企业为主向以管资本为主的转变”。按照这一文件精神，2017年，《国务院办公厅关于转发国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案的通知》印发实施，提出“以提高国有资本效率、增强国有企业活力为中心，明确监管重点，精简监管事项，……加快实现以管企业为主向以管资本为主的转变”，并公布国务院国资委精简的43项国资监管事项，包括取消26项、下放9项、授权8项。具体而言，国务院国资委通过转变监管理念、调整监管重点、改进监管方式、优化监管导向，重点管好资本布局、资本运作、资本收益、资本安全和国有企业党的建设。

从这几年的实践看，国务院国资委共完成26组47家中央企业战略性重组和专业化整合，中央企业数量从2012年的117家减少为2022年上半年的97家。全国国资系统监管企业资产总额比2012年末增长2.6倍，达到259.3万亿元。中央企业累计上缴税费18.2万亿元，上交国有资本收益1.3万亿元，向社保基金划转1.2万亿元国有资本。国有企业全面完成“党建入章程”，中央企业累计新增党组织4万多个，新发展党员114.8万名。“管资本”的成绩值得充分肯定，但相关的监管模式、工具、制度等，还有待在实践中持续探索创新。

从地方情况看，除海南、西藏外，全国绝大多数省级国资委都发布了以管资本为主推动本地区国有资产监管机构职能转变的实施方案，所有的省级国资委都相应出台或修订了出资人监管权力和责任清单。上海、深圳两地国资委依托区域性国资国企综合改革试验等，在转变国有资产监管机构职能方面走得更远。如上海市健全“直接监管、委托监管、指导监管”的国资管理体系，分类明晰监管主体及方式；实施“国资委、投资运营公司、国有企业”联动改革，国资委强化规划和监管职责，授权国有资本投资、运营公司履行规划投资、财务管理、国有产股权变动、资产评估核准备案和企业章程修订等5项职能；建立机关“首问负责制、一次告知制、限时办结制、超时默认制、责任追究制”等服务企业高效机制[5]。

（三）党政机关和行政事业单位经营性国有资产集中统一监管稳步推进

2015年印发的《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》提出，“按照依法依规、分类推进、规范程序、市场运作的原则，以管资本为主，稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系”。2018年出台《关于推进中央党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管试点的实施意见》，进一步明确了脱钩划转、部分保留、维持现行体制、市场化处置等具体举措。2019年确定教育部、财政部、农业农村部、国资委、中科院、人民日报社6家试点。截至目前，除财政部所属事业单位所办企业完成脱钩并划转至中信集团外，其他5家单位的试点均未完成。教育部基本完成直属18所高校所属企业体制改革的试点任务，实现了部分高校所办企业的相对集中管理。农业农村部全面梳理所办企业，已制定集中统一监管试点方案。国资委所属事业单位所办企业尚未找到合适的接收单位。中科院将集中统一监管改革与科技体制改革统筹推进。[6]试点单位尚且如此，其他分散在91个中央单位的上万户需集中统一监管的国有企业，也没有更多实质性进展。

与中央层面的滞后进度形成鲜明对比，截至2022年上半年，全国省级经营性国有资产集中统一监管比例已达到99.2%，地方经营性国有资产集中统一监管基本完成，并形成了各具特色的有益探索实践。有的地方由国资委进行集中统一监管，有的地方采取国资委和行业部门共同监管模式，还有的地方由财政厅作为出资人新设国有资本运营公司承接脱钩划转的国有资产，打造资本运营平台。

（四）改革国有资本授权经营体制掀起高潮

2019年，国务院印发了《改革国有资本授权经营体制方案的通知》，明确“授权与监管相结合、放活与管好相统一”的原则，重申制定出资人代表机构监管权力责任清单，清单以外事项由企业依法自主决策，清单以内事项要大幅减少审批或事前备案，分类开展授权放权。同年，《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》出台，明确了21项对中央企业的授权放权事项、4项对综合改革试点企业（包括国有资本投资、运营公司试点企业、创建世界一流示范企业、东北地区中央企业综合改革试点企业、落实董事会职权试点企业等）的授权放权事项、6项对国有资本投资、运营公司试点企业的授权放权事项，以及4项对特定企业的授权放权事项。以上5大类、35项授权放权事项，一方面体现出了分类授权、精准放权的理念，不搞一刀切，另一方面也更加聚焦企业的重点关切，力求回应企业诉求、增强企业获得感，进一步激发微观主体活力和内生动力。

从以上实践情况看，新时代的国有资产监管体制改革有如下几个特点：第一，管资本为主始终是主线，市场化改革始终是方向。不论是针对微观主体的改革试点，还是针对出资人机构的职能转变，都贯穿“管资本”的原则和理念，坚持了社会主义市场经济的改革方向，最终都是为了在微观上激发企业的活力，同时以市场化方式促进国有资产保值增值、功能放大。第二，目标导向和问题导向突出。管资本为主的国有资产监管体制，显然是为做强做优做大国有资本这一终极目标服务的。改革国有资本授权经营体制、推动国有资产监管机构职能转变等，则是做强做优做大国有企业的必要条件，推进过程中也注重契合各类国有企业的实际情况、改革诉求及共同关切。第三，“破”“立”并举、多点着力。既大刀阔斧、刀刃向内，打破出资人的行权“舒适圈”，开展大规模的授权放权，又先行先试、分批推进，启动国有资本投资、运营公司试点，稳慎推进经营性国有资产集中统一监管，形成了多主体发力、多进路探索、国资改革与国企改革有效联动的国有资产监管体制改革生动实践。

深化管资本为主的国有资产监管体制改革面临的矛盾及问题

管资本为主的国有资产监管体制改革是一项系统性工程，涉及国有资产监管机构、国有资本投资及运营公司、数量广大的国有企业等多类型主体，囊括了行政机关的职能转变、内涵丰富的国有资本授权经营机制改革、培育形成国有资本市场化运作主体、国有资产监管制度的健全完善等多项改革任务，非一朝一夕之功。党的十八大以来，国资国企改革取得一系列重要成果，但也要看到，当前国有资产监管体制改革面临诸多突出困难和现实挑战，客观上不利于形成管资本为主的国有资产监管体制。

（一）“管资本”的认知和行为共识亟待统一

一种观点认为，“管资本”是指国家所有权机构直接监管的对象由“企业”转变为“资本”，待完成资本化后，出资人机构监管的对象就是国有资本投资运营机构，与实体企业不再有直接的产权关系，也无权穿越投资运营机构干预其投资的公司，顺理成章完成政企分开。另一种观点是，“管资本”为主是在继续管人、管事、管资产的同时，将监管扩展到这些企业可以运作的“资本”，管好这些企业的“国有资本布局”等。[7]在这样的观点分歧下，理论界和实务界既有“优化资本配置、注重资本回报，企业能做什么业务、不能做什么业务，不应该再划归到监管范围之内”[8]“对于一些并不具备战略意义的竞争性行业，可以考虑把国资转为优先股，实现从管企业到管资本转变的目的”等建议，也有“管资本为主是管理方式转变而不是不管企业，原则上不直接管企业的具体经营，但是，关键时刻还是要管的”等观点。认识层面的分歧投射到国有资产监管体制改革的实践中，展现出来的就是“多管一点”还是“多放一点”的角力，中央层面各个履行出资人职责机构的尺度不一，各地国资委的动作也各异，被监管的国有企业不得不长期承受忽松忽紧、忽左忽右的监管环境，难以适从。

（二）缺乏适格的“管资本”主体

谁来管资本？这既是个重大的理论问题，也是一个关键性的实践难题。

国有资产监管机构不适宜“管资本”。无论国资委如何宣示以管资本为主推进职能转变，归根结底，它仍然是一个行政机关，遵循科层制的权力运行规律，层层报告、逐级决策，权力运行呈现金字塔的形态，最终体现为行政长官负责制。行政机关的集权特征，让国有资产监管机构天然地缺乏“管资本”的基因。反观身处社会主义市场经济中的广大国有企业，遵循市场主体基本的分权运行规律，奉行所有权与经营权分离的基本逻辑，股东以出资额为限享受权利、承担义务，不干预具体生产经营事务，董事会、经理层以专业化素养履行忠诚义务和勤勉责任，对股东负责。集权与分权的差别，决定了行政机关与市场主体之间需要一个“界面”，一方面将履行出资人职责和国有资产监管职责的各项监督规则、管理要求等转化为市场主体的治理标准、合规准则及行为规范，另一方面将市场主体的生产经营风险、可能遭受的权益受损、责任追偿等隔离于行政机关之外，免除行政长官的无限责任。如若混淆了主体差异，贸然将国有资产监管机构推上“管资本”的位置，势必造成不良后果，或者是国有企业被“管”成了下级行政机关，或者是国有资产监管机构被“逼”成了风险投资人。

国有资本投资、运营公司短期内难以胜任“管资本”重责。作为专业化、市场化的平台，国有资本投资、运营公司本应扛起“管资本”的大旗，但实践与期待尚有差距。中央层面初现成果的5家国有资本投资公司，既有中国宝武、中国建材这样的实业型中央企业，也有招商局集团、华润集团这类多元化集团，还有专司投资运营的国家开发投资集团。尚未形成成熟的管资本模式，对所管资本的属性、领域、产权归属及处置等问题，也还缺少清晰的“施工图”。目前看，除了授权放权事项略有不同，国有资本投资公司与其他中央企业似没有更多区别，更没有成为国务院国资委与中央企业之间“界面”的趋势。地方的情况更为扑朔迷离。确有个别的国有资本投资、运营公司打开了局面，比如以金融投资运作为主的上海国际和专营产业投融资和国有股权运营的上海国盛，但大多数国有资本投资、运营公司还处于商业模式不明确、法人治理不完善、授权放权及管控模式不健全、专业化投资运营能力不强等“混沌”状态。不少国有资本投资、运营公司承担了地方政府大量的功能性、政策性任务，根本无暇顾及“管资本”。

（三）未形成自上而下“管资本为主”的范式

管资本意味着履行出资人职责的机构以出资额为限，选派专职股权董事，通过公司治理渠道、按市场化方式参与和影响控股或参股企业的重大事项决策，做“积极股东”但不干预控股或参股企业日常经营。换言之，应依据出资关系，按照“国有资产监管机构——国有企业集团——二级子企业——三级子企业……”逐层落实管资本要求，逐级开展授权放权，形成以产权关系为链条、以资本额及由此带来的治理权责为核心的国有企业“矩阵”，通过资本的进退流转，集中优势力量实现做强做优做大国有资本的目标。实际情况则是，管资本的要求沿着产权关系逐级递减，各级国有资产监管机构除了印发授权放权清单外，没有更多的配套改革举措；获得授权放权的国有企业集团，大多数也只是通过选择个别子企业开展授权放权试点，或者对参股企业提出一些授权放权事项；等延伸到二级、三级子企业，对“管资本”基本无感，整体呈现“上热中温下冷”之势。授权放权清单没有做到“一单到底”，配套的改革举措或是滞后或是缺失，比如作为“管资本”重要突破口的国有企业董事会建设始终停留在落实董事会职权试点阶段。管资本为主的国有资产监管体制缺少一以贯之、齐抓共建的良性范式，一旦行政化、科层制的权力运行惯性发力，已有的改革成果极有可能朝不保夕。

（四）缺少政策反馈及监督落实机制

管资本为主的国有资产监管体制是一个描述性的宏大目标，具体而言，这一监管体制与管人管事管企业的国有资产监管体制应有哪些显著的区别，相应具备哪些特征，如何适应做强做优做大国有资本和国有企业的目标导向要求，授权放权清单是否应有白名单事项等等，一系列具体的、操作性的实际问题需要回答。然而，实践没能对政策形成及时有效的反馈，政策也未随着实践的演进相应调整、丰富、完备。这项具有重大理论创新意义的国企改革举措，在《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》出台以后，似有戛然而止之意，被寄予厚望的授权放权清单2020、2021、2022年版也没有出现。国务院直接授权的国有资本投资、运营公司没有组建成立，已有的国有资本投资、运营公司也未展示出可复制可推广的管资本为主运营模式。中央党政机关和事业单位经营性国有资产统一监管则长期停滞于少数试点。“非知之艰，行之惟艰”，健全管资本为主的国有资产监管体制仍处于摸着石头过河的阶段。

此外，管资本为主的国有资产监管体制在激励相容机制设计方面也存在一些短板。调整监管的思路和方式与责任追究的制度体系没能精准匹配，一旦授权或下放事项出了问题，责任追究并不能保证严格免除授权或下放一方的责任。正是基于此，不愿放、不敢接、接不住、管不好等问题交替出现，久而久之，“管资本为主”的改革决心和执行力难免被消磨。

深化管资本为主的国有资产监管体制政策建议

习近平总书记在2018年全国民营企业座谈会上指出，我国公有制经济是长期以来在国家发展历程中形成的，积累了大量财富，这是全体人民的共同财富，必须保管好、使用好、发展好，让其不断保值升值，决不能让大量国有资产闲置了、流失了、浪费了。健全管资本为主的国有资产监管体制，持续做强做优做大国有资本，既是坚持和巩固我国基本经济制度的必然要求，也是夯实中国特色社会主义物质基础和政治基础的有力举措。

1.进一步凝聚改革共识。国有资产管理权本质上是一种财政权和行政权，是可看作是集所有权、出资人代表权和专业化管理权为一体的“权利束”，可通过权力的分配、责任的明晰、目标的明确，成为做强做优做大国有资本的有力推手。健全管资本为主的国有资产监管体制，必须首先深化对管资本的认识，尊重社会主义市场经济条件下国有企业的独立市场主体地位，真正破除计划经济物权控制的思维，破除传统体制下管企业、管资产的管控理念，转向政府和市场主体各司其职、共同参与、不缺位亦不越位的治理思路，避免陷入既管企业又管资本的错误。

2.全面理顺监管体制。持续深化国有资产监管机构职能转变，逐步形成一批专业的“有限”出资人机构，重点管好国有资产的保值增值、布局结构、行业及区域分布等宏观环节，并引导国有企业在高水平科技自立自强、促进共同富裕等方面作出更大贡献。加快推进国有资本投资、运营公司改革，培育一批能“管资本”、能“管好”资本的市场化主体，形成对国有资产的所有权管理。推动地方乃至部分经济区域形成更多治理规范、权责明确、专业化运营水平较高的金融类、产业类甚至公共服务类国有资本投资、运营公司。在国有资本投资、运营公司具备完善的股东行权能力及专业化资本运营能力的基础上，稳慎有序将履行出资人职责机构直接监管的国有企业产权关系相应划转至适宜的国有资本投资、运营公司，搭建“国有资产监管机构—国有资本投资、运营公司—国家出资企业”的新型“管资本为主”国有资产监管架构，健全完善适应社会主义市场经济要求的治理型监管体制。进一步理清出资人、国有资产投资、运营公司与行业管理、公共管理职能部门的权责边界。

3.构建差异性评价体系。健全规范化、体系化的“管资本为主”范式及操作指南，推动地方国有资产监管机构结合本地区实际，定期评估修订监管权力清单，督促地方国有企业集团面向所有子企业分类开展一揽子授权放权工作，将分类监管、分类治理落到实处。推动国务院国资委全面调整内部机构设置、切实改进监管手段及方式，真正从中央企业的经营实际出发，推动监管模式实质性转变。破除层层管、穿透管的行政化条条模式，强化制式化的信息披露和定期审计监督、周期性巡视，以更为多元、灵活乃至个性化的监管权责清单为准绳，规范与各中央企业的监管关系，形成类别化的差异性监督评价体系，做到规则明确、工具明晰、底线明了。建立国有资本投资、运营公司对所出资企业的所有权管理清单体系，明确评价指标、周期及工作要求，结合所出资企业的类型及其发挥的功能作用，相应确立适宜的个性化评价体系，更好地发挥“管资本”的专业化、市场化优势。

4.健全中国特色现代企业制度。有效发挥企业党组织把方向、管大局、促落实的作用，强化全方位、全链条监督，在资产划转、业务整合、企业重组过程中严格依照程序做好清产核资、审计评估及决策审批等工作，在股权交易、资本运作等方面筑牢制度防线，强化信息披露，让“管资本为主”在阳光下运行，让国有资本更加安全、更有效率、更具战略支撑功能。完善公司治理，落实各层级国有企业董事会的法定职权，深入推进经理层契约化管理、任期制考核，加强市场化选聘，开展有效的激励约束，深化劳动、人事、分配三项制度改革，健全权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的现代公司治理体制。

5.强化监督落实。强化对改革推进及成果质量的考核问责机制，加强改革进度及成果的信息披露及公开，以可量化、可监督的监督落实体系推进管资本为主的国有资产监管体制成熟定型。自上而下开展管资本为主的国有资产监管体制改革进度自纠自查工作，找差距、想办法、听反馈，真正推动国有资产监管体制改革的各项政策落地，实事求是进行改革进度及成果质量的考核评价，相应予以奖励或问责。可考虑将深化国企改革、健全管资本为主的国有资产监管体制改革进展成效纳入国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况的报告制度中，同步纳入年度审计工作重点，按年度公开披露，接受人大代表质询和社会监督，营造更加有利于深化管资本为主的国有资产监管体制改革的氛围和环境。

参考文献

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文章来源：《国有资产管理》杂志 2023年第1期